在新型城鎮化進程中，由于非農土地需求增加和土地價格不斷上漲抬升了土地開發成本，“土地財政”將會受到土地集約利用和開發模式變化的制約，土地財政規?？赡苓€會繼續擴大。傳統的粗暴的“圈地運動”無法持續。但是，不可否認，土地仍然是地方融資的最大抵押品。在新型城鎮化的推進過程中，土地財政還將延續，土地開發模式將發生重大變化，土地利用更加集約，增值收益分配將更多傾向于農民。

　　“土地財政”是在中國特有的土地制度和分稅制之下形成的一種現象。我們這里不對“土地財政”做價值評判，只分析其表現和規模。1990年代以來，中國“土地財政”的發展由慢到快，由小到大，逐漸做大，成為城市化和經濟快速發展的重要資金來源。2011年，全國土地出讓合同價款達到3.15萬億元，相當于地方財政收入的60%，2012年與土地直接相關的5項稅收首破1萬億元，占地方財政收入的16.6%，地方政府對“土地財政”的依賴日益加深。未來隨著經濟社會發展，非農用地需求持續增加，地價不斷上漲，“土地財政”規模還會繼續擴大。新型城鎮化的推進，仍然要依賴“土地財政”，但“土地財政”的形成將出現一些新變化。

　　地方政府對“土地財政”嚴重依賴

　　人們熟知的，“土地財政”有賣地生財、附地生財和押地生財三條途徑。

　　賣地生財。通過供應土地獲取土地收益，包括出讓、租賃國有土地使用權等多種供地方式，其中出讓土地使用權俗稱“賣地”。根據國土資源部的統計，2011年，中國地方政府土地出讓收入高達3.15萬億元，相當于地方財政收入的60%（注意，不是占比。我們這里只是比較二者規模），2012年，土地出讓收入有所減少，但仍有2.69萬億元，相當于地方財政收入的44%。

　　附地生財。依附于土地獲取的相關稅收又可分為直接稅收收入和間接稅收收入，其中直接稅收收入包括：房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅等5項，間接稅收收入主要是房地產業和建筑業的營業稅，營業稅雖然屬于央地共享稅種，但除了鐵道部、銀行總行和保險總公司集中繳納的部分歸中央外，其余部分都歸地方所有。因此房地產業和建筑業的營業稅成為地方稅收的重要稅源。2012年5項直接稅收1.02萬億元，占地方財政收入的16.6%，房地產營業稅和建筑業營業稅7751億元，占地方財政收入的12.7%.

　　押地生財。就是地方政府以土地儲備中心、開發區等為載體向銀行進行土地抵押，以此獲得銀行貸款。截至2011年末，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地30.08萬公頃，抵押貸款4.80萬億元，2011年抵押土地面積凈增4.19萬公頃，抵押貸款凈增1.27萬億元。

　　2002年以來，中國“土地財政”規模迅速擴大。2002-2003年土地出讓收入相當于地方財政收入的規模比重連續兩年大幅提高，從2001年的16.6%提高到2002年的28.4%，2003年的55%。2001年土地出讓收入只有1300億元，2007年突破1萬億元，達到1.22萬億元，2010年突破2萬億元，達到2.75萬億元，2011年達到3.15萬億元，“土地財政”迅速做大。

　　以2011年數據，土地出讓收入（3.15萬億元），5項直接稅收（8228億元），和抵押貨款凈增（1.27萬億元），如果將三者之和界定為“土地財政”，2011年與地方財政收入（5.24萬億元）基本相當。

　　正因為直接轉讓土地存在巨額收益，地方政府對此樂此不疲，2003年以來，“土地財政”跨越式發展，地方政府對其依賴日益加深。

　　“土地財政”做大的條件

　　我們知道，早在改革之初，國有土地和集體土地是不能轉讓的，也就不能帶來財政收入。2002年以來短短10年，土地財政迅速做大，那么，“土地財政”是如何快速發展呢？首先這得歸結于制度保障，其二，非農用地的巨大需求，其三，供地面積比較充足，其四，地價不斷上漲。

　　1、“土地財政”具有制度保障

　　新中國成立后，城市土地逐步實現國有化，農村土地逐漸收歸集體所有。直至1978年以前，城市國有土地實行統一行政劃撥制度，土地由國家行政機關調撥分配使用，土地不構成地方財政收入的來源。

　　1990年5月19日，國務院發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規定地方政府可以在保留土地所有權的前提下，通過拍賣、招標、協議等方式將土地使用權出讓給使用者，將供應土地的收入納入地方財政收入。至此，全國性的土地使用權出讓和轉讓改革基本完成，城市土地市場全面放開。《財政部關于國有土地使用權有償出讓收入上交中央部分有關問題的通知》，明確土地出讓收入絕大部分納入地方財政收入。

　　2000年以前，行政劃撥仍是最主要的供地方式。2001年國務院頒布國發[2001]15號文《關于加強國有土地資產管理的通知》，要求嚴格執行國有土地有償使用制度，地方政府才開始真正執行有償出讓土地使用權制度，土地有償出讓率開始大幅提高。地方政府的供地方式逐漸從行政劃撥轉化為有償出讓，之后，爆發了1992-1993年、1998-1999年和2003-2004年三輪“圈地運動”，“土地財政”迅速做大。

　　2、土地非農化需求巨大

　　中國經濟社會快速發展產生大量的非農用地需求。農業用地轉為非農用地會成倍地增加產出。主要原因是中國一二三產業勞動生產率差距很大。直到2011年，第二產業勞動生產率99316元/人，是第一產業的5.70倍，第三產業勞動生產率76549元，是第一產業的4.39元，之前差距更大。盡管土地集約利用空間很大，但每年的新增土地非農化需求仍是巨大的。

　　3、土地資源供應比較充足

有巨大的土地需求，必須還要有土地供給來源。在中國城市土地國有和農村土地集體所有的情況下，征地比較容易，成本也比較低，土地資源供給比較充足，但負面的社會影響太大。2002年城市征用土地面積高達2880平方公里，2003年和2004年都在1600平方公里以上，2011年達1842平方公里。2002-2011年城市累計征用土地面積16300平方公里，相當于城市建成區面積新增的83%。

　　4、地價快速上漲

　　據國土資源部監測，自2001年以來，全國地價持續12年上漲，2012年底，全國平均地價3129元/平，年均上漲10%，其中，商業用途平均地價年均上漲11.4%，居住用途平均地價年均上漲14.4%。

　　“土地財政”的新變化

2012年中共十八大提出工業化、城鎮化、信息化和農業現代化為主要內容的“新四化”建設目標。新型城鎮化還將依賴“土地財政”，但土地增值收益分配、土地開發模式和土地利用等方面將出現很大變化。

　　1、土地增值收益分配的新變化

　　過去幾年，征地中的矛盾和問題越來越突出，“借地生財”和“土地財政”受到越來越多的質疑，中央的政策糾偏越來越明顯，突出表現在今年一號文件中。2013年一號文提出要建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、嚴格保護的農村集體產權制度，要加快征地制度改革，提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有所提高、長遠生計有保障。這意味著，“土地財政”的成本大大提高了，這將抑制“土地財政”規模的擴大。

　　2、“圈地運動”式開發模式的新變化

　　未來新型城鎮化要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。1月15日，李克強副總理在國家糧食局科學研究院考察時強調，推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。

　　過去中國經濟增長主要由投資拉動，由政府主導大投資項目，地方政府積極參與招商引資，進行房地產和基礎設施建設等。這種模式在新型城鎮化進程中將被抑制。如果未來城鎮化較多地以半城鎮化人口的城鎮化和提高城鎮化質量為主，那么以往以“圈地運動”和“土地財政”為主要內容的城鎮化道路將會被抑制。目前，地方實踐中的土地開發模式是，企業、政府、原住民之間通過談判，形成對土地開發和城市更新以后的共贏模式。農民讓渡出來一部分土地搞市政，讓渡一部分賣地溢價來融資，留一部分土地享受未來的增值收益。

　　3、土地利用方式的新變化

　　2011年中國城市城區面積18.36萬平方公里，建成區面積為4.36萬平方公里，城區面積減去建成區面積有14萬平方公里，如果按2011年的征用面積（1842平方公里），足夠征用76年。土地城鎮化速度遠遠快于人口城鎮化速度，土地集約利用空間很大。

　　總之，在新型城鎮化進程中，由于非農土地需求增加和土地價格不斷上漲抬升了土地開發成本，“土地財政”將會受到土地集約利用和開發模式變化的制約，土地財政規模可能還會繼續擴大。傳統的粗暴的“圈地運動”無法持續。但是，不可否認，土地仍然是地方融資的最大抵押品。在新型城鎮化的推進過程中，土地財政還將延續，土地開發模式將發生重大變化，土地利用更加集約，增值收益分配將更多傾向于農民。（轉自　國宏經濟觀察組）