近日公布的2013年中央一號文件，立足于農村空心化加劇、婦孺老人留守、各種要素流失、利益訴求日益多元的現實，明確了多予少取、反哺農村的政策選擇，具體規定了推動農村經濟發展和社會轉型的若干措施，是一份符合實際、立意高遠、具體詳實的惠農文件。而于眾多頭緒之中，地權保護無疑是進一步落實這一文件的總抓手。
 
　　第一，地權保護是進一步實現農業現代化的根本要求。目前，我國農村土地零碎化嚴重，需通過市場實現規模效應。文件強調，要進一步穩定承包經營權，研究其長久不變的具體形式，并要求5年內完成承包經營權的確權登記發證，這顯然是在為承包權的市場交易鋪路。

　　文件強調，要大力發展多種形式的新型農民經濟合作組織，吸引社會資本投資農業。而這一新型主體如果要堅持個體農民在自愿基礎上的合作，而不是權勢者吞并弱者的大魚吃小魚，如果要堅持農民共同投資、共同分享財富增長的和諧共生，而不是以貧富差距繼續擴大為代價的簡單化規模生產，那么，就必須充分尊重合作主體的土地財產權和投資自由。

　　文件重申，嚴格保護基本農田，嚴禁擅自改變農地用途。而現有土地征收按照原土地用途補償的規定，本質上是通過剝奪農民土地的開發權，來換取城市居民和國家的糧食安全。實踐證明，這種罔顧農民土地開發權利益，簡單依賴行政管理和制裁的粗暴做法，根本無法達到保護農地的目的。從這一角度說，文件強調要加大農業補貼力度，完善主產區利益補償和耕地保護補償，就絕非政府對農民的恩賜，相反，是對農民土地開發權的贖買。相較于原來不承認農民土地開發權的做法，這實在是一大進步。

　　第二，地權保護也是實現城鎮化的重要基礎。文件特別指出，城鎮化不是簡單的農村土地的城鎮化，而是與農業現代化配套的農民的城鎮化。但要讓有一技之長、能在城市立足也愿意在城市發展的農民擺脫對土地的依賴，安心于城市，要讓更多留守兒童、婦女和老人不再飽受親人分離的痛苦，也能夠團聚在城市，就必須允許農民將土地承包經營權和宅基地使用權等置換為進城創業的資本，給他們投資的能力，而不是只允許他們赤條條地來城市出賣勞動力以換取微薄的工資。

　　為此，必須允許土地承包權和宅基地使用權的轉讓和抵押。有人擔心，這會使農民喪失土地的保障，這種擔心并無道理。

　　首先，交易自由，恰恰表現為農民在自身收益、風險評估基礎上的慎重選擇，可有效杜絕“崽賣爺田不心疼”，強制將土地轉為廉價社保情形的發生。

　　其次，農民在轉讓承包權或者宅基地使用權的時候，完全可首先在承包權或宅基地使用權之上為自己設定一份第一順位的年金抵押權利，即無論該土地被轉讓予何人，受讓人均有義務每年向原權利人支付一定數額的金錢或實物，作為原權利人的基本生活保障。如果受讓人未能履行債務，則年金抵押權利人可以將該土地承包權或宅基地使用權拍賣或者收回。

　　這樣的設定，在保障權利人基本生活的同時也會盤活土地。如果沒有這種交易自由，而是繼續禁止承包權和宅基地使用權的轉讓和抵押，無論對各類金融機構的涉農貸款提供何種優惠，其結果必將是大量的政策補貼和優惠在各級官僚體制中滲漏于無形，銀行仍然會因農民擔保的匱乏而惜貸甚至拒貸。

　　而即使政府的優惠政策使農民獲得了貸款，擔保責任的欠缺也會使農民的內在約束大為弱化，從而刺激違約拒不還款情形的增加。

　　再者，城鎮化與土地的集約利用，乃至對耕地的保護，都要求改變現有一戶擁有一處宅基地的政策。一號文件特別強調，不得強迫農民上樓。那么，農民如何能自愿上樓呢？重要途徑之一就是使農民成為存量宅基地或建設用地的開發、收益主體，使農民通過引進資本或自籌資金來建設多層甚至高層住宅，這就要求開放宅基地使用權和建設用地使用權的轉讓和抵押。

　　如果一方面否認農民通過轉讓和抵押宅基地使用權、建設用地使用權，獲取融資以自我開發、自我收益的能力，一方面又強調“不得強迫”，其結果只能是“農民用不了，政府拿不來”，農村土地的集約化將陷入僵局。或者干脆，就像今日的小產權房一樣，違法用地和違法交易各行其是，法律公信力受到嚴重削弱。

　　第三，地權保護也是加強村民自治、保護農民利益的重要途徑。村民自治的程度，依賴于村民約束村干部胡作非為的能力。在宗族勢力依然強大的農村，這就意味著，用腳投票遠比用手投票更為重要。必須賦予那些不屈服村干部專權的村民以變賣土地、帶著收益離開的權利，這就要求必須強化個人的土地使用權及其交易自由，而不是繼續強化實際上是在村干部直接控制之下的集體土地所有權。

　　沒有這一點，所謂“用手投票”，就只能是“對村干部的違法和專權進行背書并為之買單的權利”；所謂“村民自治”，也將異化為村干部的任意而治。

　　不僅如此，土地財產權還是約束政府權力的基礎。土地財產權的穩定和受保護，本質上是政府權力的受制約和自我克制。如果征收依然可以隨意違法，如果土地規劃依然可以排斥土地權利人的參與而只是官員的單方決定，如果補償依然可以打白條，隨意減少、克扣和截留，土地權利根本就是一句空話。

　　宏圖既張、方案已定，剩下的關鍵就是落實。我們欣喜地看到，一號文件明確地提出：建立“權屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產權制度，是激發農業農村發展活力的內在要求。這十六個字，針對的是“集體土地所有權”實際上歸屬不明、無人負責的沉疴；指向的是農民土地承包權和宅基地使用權、建設用地使用權處分自由被剝奪、違法小產權房遍地開花的囧狀；直面的是在一些地方，政府權力對農民土地隨意征收、違法無忌的跋扈，高屋建瓴地突出了土地權利這一總抓手的至關重要性。

　　抓住這一總抓手，不斷地夯實土地權利、開放土地流轉，實現政府從土地利用的計劃主體到規劃主體的轉變，讓土地財產權人和政府各安其位，充分尊重農民的自主創新，就是抓住了三農改革的牛鼻子，可以收到事半功倍的效果。而對待農民土地權利的態度，也成為檢驗各級地方政府對黨的政策是積極落實還是陽奉陰違的試金石。（轉自　國宏信息研究院）
 
附注：一號文件全文見研究院動態《 2013中央一號文 中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》